2017年2月，国家发展改革委、民航局联合印发经国务院批准的《全国民用运输机场布局规划》，明确2025年我国将形成京津冀、长三角、粤港澳大湾区3大世界级机场群，打造北京、上海、广州、成都、昆明、深圳、重庆、西安、乌鲁木齐、哈尔滨10个国际枢纽，巩固和培育天津、大连、杭州、武汉、贵阳、兰州等29个区域枢纽。根据规划，我国共有42个枢纽机场。为落实规划要求，民航局会同有关地方进一步强化航空枢纽规划和建设，加强国际航空枢纽战略规划的编制工作，完善区域枢纽机场总体规划，加快枢纽机场建设，为构建国家综合机场体系奠定基础。本文总结“十三五”以来我国枢纽机场建设项目前期咨询评估过程中发现的特点及其问题，提出推动枢纽机场高质量发展的建议，为枢纽机场的规划和建设提供参考依据。

一、我国枢纽机场作用日益凸显

1.千万级机场贡献越来越大

截至2019年底，我国境内颁证民用航空机场238个，年旅客吞吐量超过1000万人次的达到39个（其中37个为枢纽机场），较2015年净增13个；完成旅客吞吐量11.26亿人次，占全部境内机场旅客吞吐量的83.3%，较2015年增加5.5个百分点。

表1 2019年全国境内机场旅客吞吐量分布

数据来源：民航局《2019年民航机场生产统计公报》

*表示含北京南苑机场（2019年9月25日停航）

数据来源：作者整理

图1 2015-2019年千万级机场数量及旅客吞吐量总量

2.国际竞争力不断提升

北京、上海、广州机场的国际枢纽地位明显提高。2019年，北京首都国际机场旅客吞吐量继2018年后再次突破1亿人次，居世界第二，上海浦东机场和广州白云机场旅客吞吐量均超过7000万人次，分别居世界第八和第十一；上海浦东机场货邮吞吐量居世界第三。

北京首都国际机场

3.综合交通功能逐步完善

初步统计，目前我国已有25个枢纽机场实现了与轨道交通（含铁路、城市轨道交通）的衔接，开通了36条旅客轨道交通。上海虹桥、北京大兴、武汉天河、郑州新郑、成都双流等机场成为重要的综合交通枢纽，在建的成都新机场、青岛新机场也同步引入高速铁路、城市轨道交通，以枢纽机场为中心的综合交通枢纽加快建设。

上海虹桥机场2号站——连接上海长途汽车、轨道地铁线处

4.临空经济日趋成熟

截止2019年底，北京大兴机场、郑州、青岛胶东、重庆、广州、上海虹桥、成都、长沙、贵阳、杭州、宁波、西安、首都机场、南京等14个临空经济示范区获得国家批复建设，进一步聚集航空物流、快件快递、跨境电商、科技创新、商务会展、综合保障等产业，打造高端临空产业集群，发挥动力引擎作用，日益成为推动区域经济转型升级的重要力量。

表2 国内主要机场临空经济示范区概况

数据来源：作者整理

郑州航空港经济综合实验区

二、当前我国枢纽机场建设呈现的特点及其问题

总体上看，我国枢纽机场建设取得了一定成效。结合“十三五”以来枢纽机场建设项目前期咨询评估工作，枢纽机场建设也呈现以下几个特点：

1.枢纽机场规划目标较大提升

为适应发展需求，加强机场周边地区的规划控制，枢纽机场陆续编制完成了新版机场总体规划并取得批复，规划目标比现状指标均有较大提升，近期（2030年）旅客吞吐量是现状指标约2~3倍，远期（终端）旅客吞吐量是现状指标约2.5~6.5倍。

枢纽机场“成倍数”规划目标的实现，将对机场未来空管指挥、地面组织、人员保障、设施配套、运营管理等方面提出新的更高要求。

表3 部分枢纽机场总体规划旅客吞吐量规划目标一览表（单位：万人次）

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2.枢纽机场建设工程规模和投资较大

“十三五”以来，为适应航空业务量增长需要，提升机场综合保障能力和服务水平，依据机场总体规划，枢纽机场纷纷启动新一轮建设工程，工程建设规模和投资普遍较大，如成都新机场新建3条跑道、60万平方米的航站楼，机场工程投资（下同）约512亿元；乌鲁木齐机场扩建2条跑道、50万平方米航站楼，投资约394亿元；呼和浩特新机场新建2条跑道、26万平方米的航站楼，投资约211亿元；西安机场扩建3条跑道、70万平方米航站楼，投资约449亿元；兰州机场扩建2条跑道、40万平方米航站楼，投资约318亿元等。与“十二五”类似扩建工程（增建跑道和航站楼）相比，扩建跑道数量多，航站楼规模大，工程投资高出较多（“十二五”平均投资约190亿元）。枢纽机场建设工程涉及多跑道运行，空域使用矛盾突出，军民航协调难度大。工程建设资金来源主要是国家补助资金、地方政府财政资金、机场公司自有资金以及银行贷款，由于国家补助资金有限，大部分的建设资金主要依靠地方财政和企业自筹，这对于经济下行压力较为突出、基础设施建设面临资金瓶颈的西部、东北地区来说，将可能新增地方政府债务风险，也会增加机场运营压力。

3.枢纽机场“大综合”现象较为突出

为进一步提升机场集疏运效率，推进民航业与区域经济相互融合促进，国家鼓励推动枢纽机场与其他交通方式的高效衔接，构建以枢纽机场为核心的综合交通枢纽，引导临空经济示范区建设。目前，枢纽机场纷纷规划和实施高速铁路或城际铁路、城市轨道交通引入工程，打造综合交通枢纽；在机场周边进一步集聚各类临空产业，建设临空经济区。随着多种交通方式接入和各类产业聚集，交通流、人流、物流更加频繁，枢纽机场俨然成为一个“大综合体”，资源承载能力进一步加剧，这将增加机场运营管理负担，若规划衔接不合理，也会给机场建设发展带来约束。目前，部分综合交通枢纽存在跨行业协调难度大、技术标准不统一、建设不同步问题，建设进度滞后；部分临空经济区规划挤占了机场发展用地，均在一定程度上制约了枢纽机场建设发展。

三、推动我国枢纽机场高质量发展建议

1.处理好发展需求与建设能力的关系

要处理好枢纽机场发展需求与建设能力的关系，着力防范化解重大风险，保持枢纽机场健康稳定发展。

一是坚持“统一规划、分步实施”的原则，在枢纽机场战略规划和总体规划框架下，结合机场运行实际，制定科学、有序的分期建设方案。

二是统筹发展需求、军民融合、资源承载、资金筹措等因素，加强项目论证，做好空地协调和债务风险评估，严格落实项目建设条件，确保项目顺利实施。

三是注重项目财务效益和可持续发展，切实落实项目建设资金，积极拓宽融资渠道，提高运营管理水平，为机场建设及后续运营提供保障。

2.规范引导枢纽机场融合发展

一是协调推进综合交通发展。结合枢纽机场运行实际，深入研究机场集疏运功能和需求，科学规划集疏运系统，统筹规划线路进展和地方财力等因素，合理安排项目建设；健全综合交通协调机制，加强各种交通运输方式的对接融合，做好综合交通枢纽统一规划、设计、建设、运营，充分发挥机场综合交通枢纽作用。

二是引导有序发展临空经济。坚持枢纽机场发展优先，以临空指向和高端集聚为导向，结合区域产业特色，做精做细临空产业发展领域，做好临空产业布局与机场发展相协调，促进临空经济示范区差异性发展。

三是及时总结示范工程经验。推进北京大兴机场、成都新机场、青岛新机场等综合客运枢纽示范工程以及郑州、北京大兴机场等临空经济示范区建设，及时总结示范工程在规划、设计、建设和运营等环节中可推广、可复制的先进经验，更好地指导枢纽机场建设。

3.完善支持和保障措施

要完善支持和保障措施，适应枢纽机场建设发展需求。

一是按照军民融合要求，加快推进空域管理体制改革，加强空管设施建设，改进运行手段，提升空管保障能力。

二是加快飞行、机务、空管、运营等专业性人才队伍建设，加大高端人才培养和引进力度，着力提高枢纽机场规划、设计、建设、运营全过程保障能力。

三是加强机场总体规划、临空经济区规划与地方国土空间规划、综合交通规划等的衔接，协调好土地、环保等因素与枢纽机场发展的关系，落实机场建设用地，做好生态环境保护。

注： 原文载于《中国投资》2020年5月号，本次发表作了较大改动。文中图片来源于网络。