【摘要】园区作为带动经济发展和实施重大战略的重要载体，既是促进科技创新和发展高新技术产业的主要阵地，也是资源能源消耗和污染物产生排放的集中场所。作为我国发展循环经济的重要层面，园区的循环发展是解决当前资源环境困局的关键突破口，是绿色低碳循环发展理念的具体实践。全国各类产业园区创造了近60%的GDP，在园区用绿色循环理念改造存量、构建增量，能够充分挖掘资源能源潜力，集中力量打好污染防治攻坚战，有效形成绿色发展新动能，实现战略区域高水平建设。抓好园区绿色循环发展，就牢牢抓住了区域经济绿色转型和高质量发展的“牛鼻子”，必将助力我国重大战略落地实施，有效促进生态文明建设。

一、“园区循环化改造试点”取得积极进展

第十二个五年规划以来，国家发展改革委和财政部先后支持了7批次共计129家园区（详见附件）开展循环化改造试点，重点支持产业空间布局及企业搬迁、园区产业链耦合链接、企业内部清洁生产改造和公共基础设施建设。在园区循环化改造试点过程中，凯发旗舰厅咨询有限公司全方位、全过程参与了循环化改造从政策制定、评估论证、中期及终期评估的各项工作。在多方协同推动下，试点工作取得积极成效。

 一是成为新旧动能转换、拉动投资的助推器。试点政策倾向明显、地方政府积极推动、鼓励社会资本进入等一系列举措，为园区发展注入新动能，撬动社会资本效果突出。国家发展改革委和财政部累计安排专项补助资金176亿元，带动项目投资2600亿元。据不完全测算，共拉动社会总投资7000亿元，提供就业岗位100万个左右，创造了新的绿色经济增长点。

二是成为污染防治攻坚战的前锋利器。根据2017年中期评估报告，大部分试点园区化学需氧量、二氧化硫、氨氮和氮氧化合物减排均超额完成政府规定的年度指标。截至2019年底，已经通过验收的32家试点园区，实施方案五年执行期内上述主要污染物减排累计20万吨，如天津经开区主要污染物排放等环保指标仅相当于全国平均水平的1/7。试点园区向污染攻坚重点区域倾斜较为突出，其中，京津冀区域内以钢铁、建材等为主导产业的重工业类园区升级改造效果显著，园区废气排放量减少30%以上；长江经济带以化工、轻工为主导的园区集中布局污水污泥处理设施，园区COD减排25%以上；其它地区选择潜力较大、特色明显的园区实施循环化改造，主要污染物减排25%~30%。

三是成为建设资源节约型社会的有力支撑。据中期评估结果显示，大部分试点园区单位GDP能耗年均下降3.5%以上。已经通过验收的32家园区，五年内共节能3000万吨标煤，节水约5亿吨，累计利用固体废物超过3亿吨。据测算，129家园区全部改造完成后，主要资源产出率提高20%以上；工业固体废弃物综合利用率平均提高到90%以上，超出2015年我国平均水平43.5%；工业用水重复利用率平均提高到85％以上。

二、初步形成了园区循环化改造的典型经验

经过近十年的园区循环化改造，再次激发了园区发展活力，形成了工业领域推动循环经济发展的新做法，推动了以园区带动区域不断向高质量发展迈进，并且在培育绿色发展新动能、打好污染防治攻坚战、拉动产业投资等方面也发挥了重要作用[1]。同时，通过试点探索，逐步摸清了园区循环发展的关键环节，形成了一批典型经验和模式。

一是围绕产业集聚，通过园区空间优化布局，实现土地的集约节约利用，完成新旧动能转换。有些园区根据物质流向和产业关联性，对园区内的企业、产业和基础设施的空间布局进行优化，有效促进了产业的循环链接，提高了土地资源集约利用水平，完成新旧动能转换，也为进一步产业结构调整优化奠定了基础。例如，广西钦州经开区对原有分散的化工企业进行搬迁技改，集中布局到精细化工区，并将金属冶炼、建材等企业逐步搬迁出石化园区；柴达木德令哈工业园区以促进优势产业集群化和适度重型化发展为举措，突破原有空间总体布局，根据企业关联性，重组整合形成3个产业片区；铜陵经开区通过“腾笼换鸟”的方式，对占用大量土地且长期未开发企业，予以搬迁和置换，腾出土地发展先进制造业和现代服务业。

二是围绕产业“价值链”，通过淘汰落后、补链招商、引进新兴产业，实现产业循环链接、转型升级。129家试点的循环化改造项目中，产业链延伸及副产物循环利用项目占45%。有些园区结合区域内产业和资源与周边区域的比较优势，加快淘汰“两高一低”落后产能。例如，石嘴山经开区对不符合产业政策的小化工、小洗煤等落后产能坚决关停，通过补链建立了“煤—电—粉煤灰—水泥熟料”“光伏农业一体化”等五方面20多条循环经济产业链；甘肃白银高新区积极优化产业结构，从以前单一有色金色冶炼，到现在形成了有色金属（稀土）、化工产业、装备制造、生物医药、建筑材料和资源综合利用产业为主导的产业链体系。有些园区围绕产生的主要副产物，引入第三方关联企业，补齐产业链“短板”，实现企业间、产业间的互补循环。例如，天津经开区围绕电子通讯、装备制造、生物医药、食品饮料、石化产业等支柱产业，引入高水平的废物资源化配套项目，构建产业共生网络，推进废弃物规范化分类收集、副产物市场化交换使用；金昌经开区依托有色金属和副产的硫酸、氯气、冶炼渣等资源，配套发展有色金属深加工、硫化工、氯碱化工、冶金、建材、清洁能源六大产业。

三是通过基础设施的共建共享与集成优化，实现资源能源集约高效利用、污染集中治理，形成绿色增长模式。129家试点园区中，基础设施建设及改造的项目占总数的1/3。有些园区通过加强集中污染治理、供热、供能、供水等基础设施的建设及升级改造，培育专业化第三方节能环保服务公司，实现污染集中防治、能源的梯级利用和水的循环利用。例如，辽宁法库积极推进能源梯级利用，引入陶瓷生产线窑炉余热利用改造，利用烟气余热作为干燥窑热源，取代传统加热煤气方式，并将高温余热烟气用于员工洗浴和冬季采暖；宜昌猇亭园区配套建设的供热管网将各企业自产余热统一调度，实行分级供热，同时利用低品位热源解决猇亭园区内部和城区的采暖、工艺环境用热问题；镇江经开区的化工、光伏、静脉、造纸等各产业链通过垃圾焚烧发电、污水处理、危废处理处置等基础设施共享集成，每年可产生直接经济效益14亿元，同时还产生排污费减少、节能等间接经济效益2500万元。

湖北宜昌猇亭经济开发区（图片来源于网络）

四是建立长效机制，打造“互联网+公共服务”信息平台，实现园区现代化综合管理体制改革创新。有些园区通过组建园区循环化改造的管理专职部门，建设能源资源环境管理平台、循环经济技术研发及孵化中心等公共服务设施，利用现代信息技术建立统计体系和评价考核制度进而提升综合管理水平。例如，沧州临港经开区建立循环经济信息平台，通过网络方式远程完成数据统计、信息共享、计量监测、云服务等；镇江经开区通过镇江市低碳城市建设管理云平台，对重点碳排放企业通过物联网技术，实现对企业生产能耗的实时采集计量，目前经开区的13家重点耗能企业已加入管理云平台。

五是创新投融资方式，建立产业链风险分担保障体系，营造良好资本环境，实现风险防范能力提升。有些园区积极引入专业化产业资本，大力支持园区循环化改造重点项目及战略性新兴产业项目建设。例如，北京经开区通过建设“6+1+N”金政园企产业金融服务体系，实现六类金融资源与园区企业有效对接，已设立和吸引从天使投资、风险投资、股权投资到并购投资的全系列基金90余支，基金规模约3000亿元；山东东营经开区成立了私募股权投资基金等投融资平台，优先支持关键补链项目和公共服务设施项目，并建立公司化管理、市场化运作、政企剥离的工作模式，实现了招商引资机制创新。有些园区探索建立风险共担保证基金，推动上下游产业形成稳定的产业链接关系，降低产业链风险。例如，铜陵经开区建立由开发区财政、产业链上下游企业、风险投资公司共同出资的产业链风险保证基金，用于突发事故的应急处理或价格因素纠纷补偿资金。

山东东营经济技术开发区（图片来源于网络）

经过调查研究发现，园区循环化改造试点工作已在全国范围推广，呈现燎原之势，各地政府及开发区也在积极推动园区循环发展工作，并作为发展循环经济、推动绿色发展和建设生态文明的重要抓手。如江苏省、浙江省已建立省级园区循环化改造信息平台，并配套专项资金，全面推动省内所有园区实施循环化改造；山东省已制定园区循环化改造推进方案，有序开展推进省级园区示范试点，并将循环化改造作为山东新旧动能转换综合试验区建设的重要内容；广东省积极推进全省“百园”循环化改造工程；甘肃省、江西省已明确到2020年，全部国家级园区、50%以上的省级园区实施循环化改造。

三、园区循环化改造面临的主要问题

我国园区循环化改造是园区循环发展的全新探索，目前正处于试点建设、引领示范的阶段，鉴于园区循环化改造的阶段性、复杂性和长期性，在推进过程中仍存在诸多问题[2][3]。

一是循环化改造战略定位不准，目标任务不清晰。部分园区对循环化改造的战略定位过低，仅当作经济发展或环保业务，未上升到园区转型升级和可持续发展战略高度上来。实施的重点支撑项目“大杂烩”现象明显，既有补链、强链项目和公共服务设施项目，也有扩大产能、新上生产线的项目，整体与循环化改造关联紧密度不高。

二是产业特色和规模效应差，产业聚集度不足。不少园区未能从区域协调发展的高度来确定循环产业链构建方向，往往热衷于发展各类热门项目，缺乏对产业链的系统研究。有些开发区定位比较杂，化工、纺织、冶金等各领域都有，且都没有形成规模效应，园区产业功能特色和优势彰显不足。很多园区缺乏示范引领的龙头企业，如何对一些相关性差的企业进行合理布局和耦合共生成为一大难题。

三是循环化改造技术水平较低，科创能力重视不够。由于科研经费投入不足、公共科技研发平台建设滞后、企业对技术创新重视不够，加之园区未能充分发挥企业和科研机构的力量，导致部分循环化改造的关键节点技术研发滞后，基础技术支撑能力有限，产业化推进速度慢，制约了对废弃物的资源化利用及产业链的有效延伸。且目前循环化改造技术创新较为共性，未能针对性的聚焦各行业领域需要解决的重大改造问题。

四是金融配套服务能力不强，资金支撑作用不足。目前循环化改造的资金来源主要通过政府财政补贴为主，社会资本引入较少，缺乏市场化投融资和风险分担等金融措施。并且，诸如补链招商引资难和企业融资渠道缺失等问题也逐渐显现，成为园区转型升级的掣肘。

四、加强园区循环化改造提升的对策

如何解决现存的园区循环化改造问题以突破制度、技术、发展模式、资源利用不足的障碍，是下一步园区循环化改造推进和推广的工作重点。

一是明确产业定位，发展优势特色产业。各园区的产业定位应充分考虑资源禀赋、区位优势、产业基础、区域分工协作，以及产业升级和产业转移等因素，合理地进行产业发展规划和布局，确定主导产业、支柱产业以及基础产业。应充分考虑企业的优劣、规模大小、产业的关联性等因素，重点发展园区比较优势产业，引进同类龙头企业和配套企业，积极推动形成具有区域特色优势的产业集群[4]。积极引导中小企业走“小而优，小而精，小而特”的路子，为整个产业的发展培育充足的基础和后备力量。

二是突破技术瓶颈，提高发展创新能力。激励企业增加研发投入，提高自主创新能力。鼓励企业更多地承担国家及地方重大科技项目，鼓励科研机构和高等院校面向企业开放共享科技资源，建设一批面向企业的技术创新服务平台，帮助企业开发新产品、调整产品结构、创新管理和开拓市场，提升核心竞争力。构建一批产业技术创新战略联盟，促进产学研紧密结合。发展科技中介服务机构，扶持和壮大一批具有创新能力和自主知识产权的中小企业。加强企业研发条件和人才队伍建设，完善人才培养机制，建设创新人才培养示范基地，加强高层次创新型科技人才队伍建设，引领和带动各类科技人才的发展。

三是减少招商阻力，拓宽引资融资渠道。科学划定招商引资企业的准入门槛，逐步减少在土地和税费方面的普惠制优惠政策，对符合产业规划的产业项目实施重点帮扶，减少资源浪费和优惠分散，对重点产业的成长型企业在融资、产业升级、专项资金争取、市场拓展等方面给予特殊的政策。积极创新招商引资方式，以核心项目为切入点围绕产业集聚开展各种形式的上门招商、产业链招商和专题项目对接招商。拓宽直接融资的对象，针对某一领域具有明显优势的产品和技术，探索引入风险投资以增加企业资金。同时可加大担保力度，扩大间接融资的渠道。

五、持续推动园区循环发展的政策建议

习近平总书记在党的十九大报告中提出“推进资源全面节约和循环利用”“降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接”的要求。十九届四中全会更是将“全面建立资源高效利用制度”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。新时代背景下，“十四五”时期亟待纵深推进新一阶段园区绿色循环发展的“全面升级”，真正成为区域绿色高质量发展的强有力支撑和推进生态文明建设的重要途径。

一是把园区绿色循环改造作为高质量发展的重要工具，充分发挥对绿色低碳循环发展经济体系建设的助力作用。尽管园区循环化改造工作已取得显著成效，但是与现有国家级和省级园区总数量相比还有很大的差距。国家和地方政府应进一步提高和凸显园区循环发展在生态文明建设中的战略地位，把产业园区循环化改造作为生态文明建设的重要抓手，在各类经济社会和专项规划中突出园区循环发展的重点任务，明确具体推进措施、管理办法和保障体系，进一步增强其对生态文明建设和经济高质量发展的战略支撑。

二是围绕国家重大战略，加强园区循环发展推进机制研究，打造区域战略布局重要支点。结合京津冀协同、长江经济带、黄河流域生态保护与高质量发展、粤港澳大湾区、长江三角洲地区、“一带一路”倡议、东北等老工业基地改造、西部生态脆弱区等国家重大战略区域的生态环境特点和产业发展需求，以战略目标为导向，开展区域整体推进园区循环发展战略的相关研究，明确区域推进园区循环发展对落实国家战略的贡献度，设立推进目标和主要途径；以园区循环发展为契机，在不同的战略区域，倾向性地支持符合区域特色和需求的改造项目，形成区域性的产业升级转型发展新路径，构建区域产业集群提质增效发展新模式；在长江经济带以更严格的绿色循环标准推进园区存量升级改造，在黄河流域紧紧围绕资源环境效益提高开展高质量补链招商，切实把好产业转移过程中的绿色阀门关。

三是把握不同类型园区产业特点，加强园区循环发展的宏观指导和技术路线研究。由于我国园区种类及主导产业不尽相同，园区循环发展的技术路线也是千差万别。建议把握园区特点，实施分类别、分区域、分阶段的宏观指导，根据不同类型产业园区的物质流特点和物质流路径特征，在空间布局优化、产业结构优化、产业链接等方面尽快制定具体的分类指导方案；同时结合园区发展阶段制定差异性的园区循环化改造指南、评价体系及管理办法；研究完善各种类型、不同区域的园区循环化改造范式、管理模式、技术支撑体系，为全面推动各级各类产业园区的循环发展奠定基础。

四是加大制度创新供给和财政政策支持，强化辐射带动作用。研究促进园区循环发展的投融资政策，加强PPP、环境污染第三方治理、节能环保服务等新模式在园区循环发展中的应用，积极培育和扶持一批园区循环化改造的专业化服务公司，增加园区生态环境公共管理产品供给，提升园区资源管理能力；创新园区循环发展的投融资政策，设立园区循环发展专项基金。建议中央财政可适当加大支持力度，继续安排资金开展园区循环化改造，增加重点战略区域申报名额，推动实施新一轮园区绿色循环升级工程。同时，建议加强试点评估，及时总结推广经验做法，辐射带动地方自觉推进园区循环发展。

【参考文献】

[1]赵若楠, 马中, 乔琦,等. 中国工业园区绿色发展政策对比分析及对策研究[J]. 环境科学研究,2019.33(2):511-518.

[2]温宗国, 胡赟, 罗恩华. 工业园区循环化改造路径及实证分析[J]. 环境保护, 2016(17):13-17.

[3]赖力. 园区循环化改造的进展综述、问题解析与提升路径初探[J]. 能源与环境,2016(1):59-61.

[4] 鲍仁冬,王祖名, 熊昊钰,等.园区循环化改造对节能减排贡献分析——以武汉市青山工业区为例[J]. 工业安全与环保,2019(11):103-106.

附件：7批次129家循环化改造园区名单

2011年园区循环化改造示范试点拟支持单位名单

1、青海柴达木循环经济试验区大柴旦工业园

2、青海柴达木循环经济试验区德令哈工业园

3、青海柴达木循环经济试验区格尔木工业园

4、甘肃白银高新技术产业开发区

5、甘肃金昌经济技术开发区

6、甘肃陇西经济开发区

7、甘肃平凉华亭工业园区

8、甘肃武威黄羊工业园区

2012年园区循环化改造示范试点拟支持单位名单

9、北京经济技术开发区

10、天津经济技术开发区

11、河北沧州临港经济技术开发区

12、内蒙古赤峰红山经济开发区

13、黑龙江宾西经济技术开发区

14、江苏镇江经济技术开发区

15、浙江台州化学原料药产业园区

16、浙江宁波经济技术开发区

17、安徽铜陵经济技术开发区

18、福建德化陶瓷产业园区

19、江西鹰潭高新技术产业园区

20、山东东营经济技术开发区

21、山东青岛经济技术开发区

22、湖北宜昌经济开发区猇亭园区

23、湖南衡阳松木工业园

24、湖南长沙再制造示范基地

25、广西钦州港经济开发区

26、四川广安经济技术开发区

27、贵州贵阳经济技术开发区

28、云南昆明高新技术产业开发区

29、宁夏石嘴山经济技术开发区

30、新疆乌鲁木齐经济技术开发区

2013年循环化改造示范试点园区拟支持名单

31、河南濮阳经济开发区

32、湖北武汉市青山工业区

33、重庆长寿经济技术开发区

34、宁夏中宁工业园区

35、湖南岳阳绿色化工产业园

36、辽宁法库经济开发区

37、甘肃临夏工业园

38、辽宁大连经济技术开发区

39、青海乌兰工业园

40、山东胶南经济开发区

41、浙江衢州高新技术产业园区

42、河北曹妃甸工业区

43、江西赣州经济技术开发区

44、江苏淮安经济技术开发区

45、山东临沂市经济技术开发区

46、广西鹿寨经济开发区

47、贵州遵义经济技术开发区

48、山西太原不锈钢产业园区

49、吉林省吉林市化学工业循环经济示范园区

50、内蒙古鄂托克经济开发区棋盘井工业园区

2014年循环化改造示范试点园区拟支持名单

51、浙江绍兴滨海工业园区

52、四川达州经济开发区

53、江苏南通经济技术开发区

54、陕西神府经济开发区神木县锦界工业园区

55、广东省广州经济技术开发区

56、福建泉港石化工业园区

57、安徽霍邱经济开发区

58、江苏省张家港国家再制造产业示范基地

59、浙江宁波石化经济技术开发区

60、江西南昌高新技术产业开发区

61、新疆石河子经济技术开发区

62、宁夏平罗工业园区

63、湖北潜江经济开发区

64、黑龙江海林经济技术开发区

65、广东深圳高新区光明高新技术产业园区

66、山东日照经济技术开发区

67、湖南桂阳工业园区

68、甘肃张掖经济技术开发区生态科技产业园

69、河南红旗渠经济技术开发区

70、内蒙古乌海经济开发区海勃湾工业园

71、重庆万州经济技术开发区

72、青海西宁经济技术开发区甘河工业园区

73、海南洋浦经济开发区

74、贵州大龙经济开发区

75、天津空港经济区

2015年循环化改造示范试点园区拟支持名单

76、浙江丽水经济开发区

77、贵州红果经济开发区

78、陕西省铜川经济技术开发区董家河循环经济产业示范园

79、新疆五家渠经济技术开发区

80、江苏邳州经济开发区

81、湖南衡阳常宁水口山经济开发区

82、江西井冈山经济技术开发区

83、河南新乡经济开发区

84、广东湛江经济技术开发区

85、辽宁鞍山经济开发区

86、山东潍坊滨海经济技术开发区

87、福建厦门市集美（杏林）台商投资区

88、湖北孝感高新技术产业开发区

89、上海青浦工业园区

90、浙江宁波大榭开发区

91、上海临港再制造产业示范基地

92、甘肃嘉峪关工业园区

93、宁夏宁东能源化工基地

94、广东深圳国家自主创新示范区坪山园区

95、广西-东盟经济技术开发区

96、新疆准东经济技术开发区

97、青海西宁经济技术开发区东川工业园区

98、黑龙江牡丹江经济技术开发区

99、安徽叶集经济开发区

100、内蒙古巴彦淖尔经济开发区

2016年园区循环化改造重点支持备选名单

101、河北冀州经济开发区

102、江苏常熟经济技术开发区

103、江苏泰兴经济开发区

104、浙江杭州大江东产业集聚区

105、浙江吴兴工业园区

106、安徽安庆高新技术产业开发区

107、安徽霍山经济开发区

108、江西南昌经济技术开发区

109、湖北十堰经济技术开发区

100、湖南安化经济开发区

111、广东珠海经济技术开发区

112、广西南宁经济技术开发区

113、四川德阳经济技术开发区

114、四川泸州高新技术产业开发区

115、重庆潼南工业园区

116、贵州钟山经济开发区

117、贵州安顺西秀工业园区

118、新疆阿拉尔经济技术开发区

2017年循环化改造示范试点园区拟支持名单

119、浙江杭州湾上虞经济技术开发区

120、浙江杭州余杭经济技术开发区

121、安徽铜陵金桥经济开发区

122、广东惠州大亚湾石化产业园区

123、辽宁盘锦辽东湾新区

124、重庆铜梁工业园区

125、湖北枝江经济开发区姚家湾化工园

126、江西萍乡经济技术开发区

127、四川广元经济技术开发区

128、新疆库车经济技术开发区

129、福建梅列经济开发区