联合国欧洲经济委员会第三届PPP国际论坛于2018年5月7-9日在联合国欧洲总部万国宫隆重举行。本次论坛的主题是：“放大效果：通过以人为本PPP模式应对联合国2030可持续发展议程面临的挑战”（Scaling up: Meeting the challenges of the United Nations 2030 Agenda for Sustainable Development through people-first Public-Private Partnerships）。

联合国2030可持续发展议程所提出的第17项可持续发展目标，强调通过建立公共部门、私营部门及公民社会等不同类型的伙伴关系，来实现联合国2030年议程。公私合作PPP模式被认为是实现基础设施建设及公共服务提供的有效方式。联合国欧经会认为，在英国得以有效应用的PFI模式强调物有所值评价（Value for Money）,强调关注政府资产负债表之外的融资，通过私营融资解决基础设施建设的融资问题，并追求公共部门所负担项目全生命周期成本的降低。但是，这种模式对解决贫困问题，对实现可持续发展目标关注不够，因此提出要推动实施新一代PPP，被联合国欧经会称为“以人为本PPP”（People-first PPP）。联合国欧经会通过制定《通过以人为本PPP模式实现联合国可持续发展目标导则》（Guiding Principles on People-First Public-Private Partnerships (PPPs) for the United Nations Sustainable Development Goals）（简称“导则”）及制定以人为本PPP标准体系来达成这一目标。

凯发旗舰厅咨询有限公司研究中心主任，中国国家发展改革委PPP专家委员会委员李开孟博士，作为联合国欧经会政府间PPP工作理事局副主席，受邀参加本次论坛，出席开幕式并在主席台就坐，在首次全体大会上发表主旨演讲。李开孟博士认为，我们确实期待对PFI模式进行改造，但期望一步到位过渡到联合国欧经会所提出的新一代PPP模式，即以人为本PPP模式，在很多发展中国家将面临很大挑战。对于生活在人均GDP已经达到5万美元以上的发达经济体中的人们而言，他们的思维方式及对实现可持续发展的各项目标的价值判断，与那些生活在甚至还没有解决温饱问题的经济体的人们而言，其思维方式和价值判断是非常不同的。因此，李开孟再次强调他一直倡导的三代PPP理念，相关观点得到与会专家的积极响应。“三代PPP”的概念在本次论坛上多次被专家提及和讨论，成为本次论坛的最热门的词汇之一。由中国PPP专家提出的“三代PPP”理论，通过联合国PPP论坛正越来越展现其国际影响力。

李开孟在联合国欧经会第三届PPP国际论坛开幕式及第一次全体大会的发言内容如下：

  01  传统PPP模式必须进行改革

传统的以PFI为基础的“物有所值评价”PPP，虽起源于发达国家，但目前在广大发展中国家得到广泛应用并占主导地位。比如在当前的中国，无论是PPP专家，还是政府官员及出台的PPP政策文件，他们所谈论的PPP，都是指传统的基于PFI交易框架的PPP，即将PFI与PPP视为等同的概念。

传统的以PFI为交易结构的PPP，通过计算PSC（公共部门比较值），选择未来能够节省财政资金的项目方案，这在目标诉求方面的确非常有吸引力。这种PPP模式来自于发达国家，但对于缺少财政资金的发展中国家而言，更具有吸引力。

但是，这种声称能够节省财政资金的PPP模式，由于其预期的所节约的公共部门成本是通过基于未来情景进行预测的一系列假定来测算出来的，往往并不能反映未来财政支付的实际情况。根据我们的经验，很多实施PFI模式的PPP项目，实际上并没有节约公共部门费用支出，反而成为本届政府大规模上马PPP项目的一种借口。实际上，反而会刺激大量公共项目投资，未来财政资金的真实支付，不仅没有下降，反而集聚上升。因此，对传统的基于PFI交易结构的PPP模式运作理念及交易结构进行更新非常有必要。这种必要性不仅体现在缺乏对可持续发展目标的关注方面，还体现在对降低公共部门支付成本的真实效果方面。

  02  要重视现代PPP三大支柱的均衡发展

我一直倡导要协调发展三代PPP，具体包括三大支柱：

（1）传统的以PFI为交易结构的物有所值评价PPP，我们称之为第一代PPP，这种模式强调将PPP作为有效使用财政资金的方式，通过计算基于PSC分析的物有所值（WfM），强调通过PFI模式创新公共服务采购模式，将节省财政资金放到优先位置，即强调以钱为本（Put money first）；

（2）第二代PPP，将PPP作为促进当地经济发展的重要工具。对于广大发展中国家而言，发展经济的任务很重，第二代PPP的重要性受到中低收入经济体的高度关注。这类PPP模式强调项目对促进经济发展的贡献，即强调以经济发展为本（Value for economy），通过挖掘市场潜力实现经济发展，把经济发展置于优先地位（Put economy first）；

（3）我将联合国欧经会所倡导的以人为本PPP（PfPPP），称为第三代PPP。这种PPP模式强调以人为本（Value for people），强调把人放在最优先的位置（Put people first）。

为什么我在传统的第一代PPP和联合国欧经会目前正在倡导的以人为本的PPP之间，增加了一个“第二代PPP”，因为对于广大中低收入国家而言，要求其从强调财政资金节省的第一代PPP直接过渡到关注人类可持续发展的第三代PPP，很多情况下是不切实际的。事实上，广大发展中国家不仅将继续关注财政资金如何节约使用，而且还会非常关注经济如何转型和跨越式发展。第一代PPP和第二代PPP还将继续受到关注，而且实际上，人们对第二代的关注可能会更高。

  03  重视三代PPP模式的转换升级

第一代PPP是现代PPP模式的起源，从PPP模式的公众认知、理论体系、立法进程、制度建设、合同框架、操作模式、实践经验等不同角度考察，以PFI为交易结构的第一代PPP目前处于最为成熟的阶段。第二代PPP模式目前在广大发展中国家得到了实际的推广应用，同时也总结出很多具体的经验。比如，我们在本次论坛上即将展示的来自中国的民营企业华夏幸福公司所推动实施的固安工业园区产业新城PPP模式，就是推动实施第二代PPP模式的重要探索。但就总体而言，第二代PPP模式在理论体系、法律制度建设等方面仍然非常薄弱，相对成熟程度较低；第三代PPP目前仍然处于概念导入阶段，联合国欧经会目前正通过典型案例的实践经验总结，提出以人为本的PPP模式操作导则及标准体系，但在法律法规和制度建设等层面仍然比较缺乏。

三代PPP模式的功能定位存在差异。第一代PPP的目标是实现政府对公共项目产品或服务的采购，其实质是为了提高财政资金的使用效率；第二代PPP目标是通过建立公共部门和私营部门之间的合作伙伴关系，激发私营资本参与基础设施、公用事业项目建设与投资的积极性，通过推动市场化改革，完善收费及价格形成机制，构建基于市场化运作的项目投资回报机制，并带动当地市场机制的不断完善，促进区域经济跨越式发展；第三代PPP强调实现以人为本和可持续发展，目标是通过PPP模式实现经济社会的和谐可持续发展的各项目标。

PPP模式合理的演变趋势应该是，通过第一代PPP的引入，将“利益共享、风险共担、平等合作”的现代PPP理念导入当地基础设施及公共服务领域的市场化改革制度体系之中；通过价格和收费制度的改革，推动使用者付费类基础设施市场化改革，引入并不断完善第二代PPP；在PPP制度不断完善的基础上，在以人为本及可持续发展理念的引领下，逐步过渡到推动第三代PPP的制度体系建设。

  04  联合国PPP中心应该发挥主导作用

目前世界各国及国际组织对PPP的理解差别很大。第一代PPP虽然在实践中占居主体地位，但实际应用面临挑战。中低收入国家事实上更重视发展第二代PPP，但基础设施投融资体制改革不到位，发展第二代PPP模式的市场环境不完善。第三代PPP由联合国欧经会倡导，但如何在确保贫困人口受益，实现可持续发展目标的同时，满足节省财政资金和促进经济发展等目标的实现，如何做到财政、经济、社会发展三者的平衡，是必须回答的问题。我们认为，应该充分重视发挥联合国欧经会的平台作用，加强政策对话和专业研讨，对现代PPP体系形成完整的认识，而不是仅仅要求从“物有所值”PPP一步到位地过渡到“以人为本”PPP。

我们认为联合国欧经会积极推动制定的以人为本PPP指导原则非常重要。指导原则形成了联合国欧经会（UNECE）对新一代PPP的理解，这个理念的引导对于在中低收入国家推动实施新一代PPP模式非常有必要。联合国具有很大的影响力。我们期待这个导则能够尽快出台，以便引导和优化现代PPP的发展方向。

导则重点是提出未来推广应用PPP模式的方向性导则，但在具体应用中还应特别重视具体问题的解决：

（1）完善项目选择流程，完善投资项目的评价工作。首先要进行投资项目社会评价；其次要重视开展以经济效益-费用分析为基础的经济评价，最后还要进行基于财务现金流量分析为基础的财务评价；

（2）强调满足各种诉求。满足减贫及可持续发展目标的诉求很重要，但节约财政资金及促进经济发展的目标也很重要。我们倡导新的PPP结构体系，就是强调不能仅仅关注单一目标。要发挥通过PPP模式整合各种资源的优势，通过建立伙伴关系来实现各种目标。比如，财政支出目标，强调从发展的眼光看待财政收支的问题；经济发展目标，不能仅仅依靠当地政府财政资金实现经济发展，还要强调依靠市场机制，通过建立使用者付费及价格形成机制，发挥各种优势实现当地经济发展；

（3）重视立法工作。对于联合国所倡导的可持续发展目标（SDGs），要特别强调鼓励各国加强立法，发挥政府公共部门的作用。PPP模式强调公共部门和私营部门合作。公共部门逻辑上应该对SDGs肩负更大的责任。在可持续发展的议题上，政府可以做的更多。公共部门在这个方面的作用，要通过PPP模式来进行放大，而不是得到削弱。不能通过PPP模式来躲避公共部门应该承担的实现可持续发展目标的主导责任。